这一点与个人的主观诉请并无关系。

根据这一学说，国家的整体存续不仅基于制度的结构与政治力量的结合，还必须基于文化、精神、道德与价值观念上的一致性。第二种态度则认为宪法须反映政治统一体内的价值共识，且宪法如果要发挥其作为整体国家社会之基本规范[Grundordnung]的功能则必须具有对于国家权力主要是对决定国家政策之立法权与政府之实质性指导功能。

文化宪法 中国共产党十七届六中全会提出了建设社会主义文化强国的目标，会议通过的公报中第一次以执政党文件形式明确了增强国家软实力、建设文化强国的国家目标。(三)德国基本法背景下的法律实践 国家目标条款(Staatszielbestimmung)是宪法中对国家目标的明文规定，指的就是一些内容在于为现在以及未来的国家行为设定任务与方向的具有拘束性的宪法规范。假使以宪法为客观价值体系与权力分配的功能框架为基准，在宪法中明确确立文化的国家目标其意义可以概括如下：(1)文化获得了与其他国家目标相同的规范效力等级，可以在宪法法益的衡量中发挥作用。[19]但是德国州宪中的成功范例以及在国家或超国家层面上的突破——比如新世纪的《欧盟宪法》(Vertrag ueber eine Verfassung für Europa)第280条第5项特别强调了联盟必须维护和促进各个成员国的文化多样性。第1章总纲中的第2条第3款，第4条第2款、第4款，第19条，第20条，第22条，第23条，第24条。

《瑞士宪法》(Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft)第2条中维护地区文化的多样性也是明文确定的文化的国家目标[20]都证明了文化的国家目标条款的实证存在之可能。组织及权限条款则主要是经由客观面向在立法、司法、行政权的分配上界定了中央与地方的机构与权限。[35] 参见〔日〕田村悦一『自由裁量とその限界』（有斐閣、1967年）6頁。

参见李启成：《清末民初关于设立行政裁判所的争议》，《现代法学》2005年第5期，第164页。[?] 行政诉讼法、诉愿法和纠弹法既有具有相对独立的功能，但又有密切的关联。[④] 参见《总核大臣奏厘定京内官制折》，《大清法规大全》，考正出版社1972年版，第940-942页。故较诸普通裁判所，其自由范围绰乎远矣。

这与普通诉讼法完全相反，何以人民不能撤销诉讼，肃政史可以撤销诉讼呢？特派员张名振指出：[54] 此条本系采用普国制度规定，理由亦以行政诉讼与普通诉讼不同。州行政法院负责审查属于州的行政事务、联邦间接行政以及其他所有不属于联邦直接行政的事务（例如自治行政团体等），其组织等由州法规定。

[41]这就清楚地说明了该条所适用的情形。之所以裁撤肃政厅而保留平政院，可能是因为肃政厅是袁记约法创设的制度，而平政院则是临时约法本来就有的制度。平政院一词首次出现在1912年1月27日南京临时政府公布的《中华民国临时政府组织法（草案）》第14条，即人民得诉讼于法司，求其审判。参见〔德〕卡尔·拉伦茨：《德国民法通论》（上），王晓晔等译，法律出版社2004年版，第32-33页。

参见王宠惠：《中华民国宪法刍议·宪法要义》（1913年），夏新华、胡旭晟等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第275页。法国直到1953年才将省际参事院（1926年由省参事院合并而来）改为地方行政法庭，由特定权限的法院变成了行政诉讼的初审法院，1987年增设上诉行政法院，由此才演变为二审制原则。（二）中央或地方行政官署之违法处分，致损害人民权利，经人民依诉愿法之规定，诉愿至最高级行政官署不服其决定者。此亦保障人民权利之意。

变更的方式有两种：第一，由平政院在裁决中直接决定其法律关系。[20] 时任袁世凯政府法律顾问的日本学者有贺长雄也反对天坛宪草否定平政院的做法，主张德日模式的行政诉讼。

但民国元年发生的民国大学控告工商总长案，却将案件的行政诉讼性质与审判厅的司法管辖权作为主要争点之一，[⑧]这又使行政诉讼成为现实需要解决的问题。在制度设计上，日本的行政法院及其行政裁判法成为中国行政诉讼制度取法的主要对象。

有学者认为，《行政裁判院官制草案》系修订法律馆根据《宪政编查馆大臣奕劻等拟呈修正宪政逐年筹备事宜折》而草拟。根据《中华民国约法》第43条规定，国务卿、各部总长有违法行为时，受肃政厅之纠弹及平政院之审理。肃政史所提起之诉讼亦同。《平政院裁决执行条例》第3条甚至还规定，主管官署对于行政诉讼事件，不按照平政院裁决执行者，肃政史得提起纠弹，请付惩戒。其三，容易造成人民轻视普通法院，对行政法院又怀有疑惧之念，如此无法令人民尊重并信仰法院。法国的司法部长（后为总理）是最高行政法院的法定院长，且有较多高级行政官员充任参政员职务，[32]而平政院院长则是大总统另行任命的人，评事亦为专职人员。

[21]他还认为，虽然英美主义并非不可采用，但民国各事既已采用日、德、奥制度，唯独在行政诉讼上采用英美的做法，深恐枘凿不容，弊多利少。即对于人民原则上亦应受理。

其宗旨在于在救济人民权利之外澄清吏治，延续中国已有的传统经验。[50] 在参议院审议草案时，曾引起激烈的争论。

故而，实行民权之国，其人民与官吏在法律上平等，就应受同一法律的支配。但行政诉讼是因行政官署之违法处分而提起，原不能让归司法官署先行审判。

该法采取普国制度兼采日本制度，同时又吸收中国的传统，设立肃政史提起行政诉讼的特别规定。秋桐（章士钊）：《行政法》，《甲寅杂志》1914年第1卷第3号，第9页。今采用德、奥、日本之制，特设此院，明定权限，用以尊国法，防吏蠹，似于国家整饬纪纲、勤恤民隐之至意不无裨益。在立宪筹备过程中，曾有行政审判院及《行政审判院法》的设想，但终未实现。

如此，证据的调查也不以当事人所举证据为限。周颖：《北洋政府时期的民告官略论——以平政院为中心的考察（1914-1928）》，《宿州学院学报》2007年第1期，第34页。

尚有一层，政府已提出诉愿法案，如诉愿法案第一条第一款人民对于中央或地方下级行政官署之违法处分致损害人民权利者，得提起诉愿。对于中央或地方上级官署的处分不必经诉愿程序，可直接起诉至平政院。

这11个法院均为一审法院，而最高行政法院（Verwaltungsgerichtshof）从此只作为二审法院，受理对一审行政法院判决的上诉。而且，如果依据该奏折起草的草案也应该叫做行政审判院官制草案而非行政裁判院官制草案。

从总体上规范国家权力的立法（宪法）与规范行政权的立法（行政法），可以毕其功于一役，甚至后者可以先于前者发生。日本《行政裁判法》第17条规定，除法律敕令有特别规定外，非经向地方上级行政厅提起诉愿获得其裁决，不得提起行政诉讼。该草案共21条，虽然系行政裁判院的组织法，但也有不少行政诉讼的程序规定。在预备立宪中，设想的行政审判院及行政审判院法也先于宪法而制定。

虽然1913年天坛宪草否定了平政院的设置，1914年的袁记约法却确认了临时约法的规定。[?] 有学者认为，说继受，法条本身并不是决定性的重要，而毋宁应将重点置于法学层面的影响。

与此相似，我国《行政诉讼法》第18条规定，诉讼当事人已提起之诉讼，非经平政院许可后，不得请求撤销。[30] 从该条的成立过程亦可看出平政院与肃政厅相对独立的关系。

认识其制度选择的原因、特别是初创时期的外国法背景，有助于认识中国行政法产生的特性，有助于客观评价当时的行政诉讼法，有助于汲取经验在现阶段进一步发展这一制度。[46]我国行政诉讼法的这一规定沿袭了日本的做法，即以诉愿前置为原则，直接起诉为例外。